IFI projeta teto com folga de R$ 38,9 bilhões em 2022 e alerta para risco de pressão por gastos

SÃO PAULO – O governo federal pode ter superestimado despesas obrigatórias no projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2022, encaminhado ao Congresso Nacional na semana passada – o que na prática poderia reduzir espaço para uma disputa política por recursos em um ano de relativo “alívio” nas limitações impostas pelo teto de gastos e pressão eleitoral.

É o que aponta a Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão ligado ao Senado Federal, na edição de abril do Relatório de Acompanhamento Fiscal (RAF), divulgado nesta segunda-feira (19). De acordo com os técnicos, a previsão de gastos com a Previdência Social em texto apresentado pela equipe econômica pode estar superestimada entre R$ 15,6 bilhões e R$ 21,1 bilhões.

No campo das despesas, as projeções do governo superam em R$ 41 bilhões as da IFI, sendo R$ 35,2 bilhões nas despesas obrigatórias e R$ 5,8 bilhões nas discricionárias. As divergências resultam de diferenças em modelos de projeção e premissas para inflação, salário mínimo, massa salarial, PIB, dentre outros indicadores macroeconômicos que indexam despesas de pessoal, previdenciárias e sociais.

Segundo os técnicos, divergências específicas para o caso da Previdência podem ser explicadas por projeções diversas para o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), que baliza o aumento do salário mínimo (e indiretamente uma série de despesas públicas), e para a evolução do quantitativo de benefícios previdenciários.

Eles lembram que, no ano passado, o governo estimou gastos mais elevados para esta linha, que não se confirmaram (7,08% contra 5,97%). Dados preliminares de 2021 apontariam para o mesmo sentido.

“Ainda que a IFI, provavelmente, revise suas projeções de inflação para 2021, dificilmente a diferença entre as projeções para os gastos previdenciários será reduzida expressivamente. Aparentemente, há, portanto, uma projeção superestimada no PLDO para essa rubrica, de no mínimo R$ 15,6 bilhões e no máximo R$ 21,1 bilhões, em relação ao cenário atual da IFI”, afirmam.

O corpo técnico do órgão também destaca discrepâncias nas estimativas para despesas com pessoal, BPC, abono salarial e seguro-desemprego, que juntas chegam à casa dos R$ 3,9 bilhões.

Do lado das receitas, as projeções do governo superam em R$ 10,9 bilhões às da IFI, sendo R$ 8,3 bilhões no campo das administradas, e R$ 2,7 bilhões das não administradas. A diferença nos valores pode em grande medida ser explicada pela discrepância nas estimativas para o Produto Interno Bruto (PIB) nominal – R$ 8,886 trilhões contra R$ 8,458 trilhões –, sobretudo resultado de distintas avaliações para a inflação.

Na peça elaborada pelo governo federal, as despesas sujeitos ao teto de gastos – mecanismo que limita o crescimento dos gastos à inflação acumulada em 12 meses até junho do ano anterior – corresponderiam a exatamente o mesmo montante permitido pela regra fiscal: R$ 1,592 trilhão. Já as projeções da IFI indicam uma “gordura” de R$ 38,9 bilhões.

Isso ocorre sobretudo em função das expectativas de desaceleração da inflação no segundo semestre. “É importante saber que o teto é corrigido pela inflação do meio do ano anterior, mas a despesa, em termos gerais, é impactada pelo índice acumulado em 12 meses de dezembro do ano anterior”, explicam.

Na prática, isso significaria mais espaço para despesas para o governo, o que implicaria em uma projeção de déficit superior aos R$ 170,5 bilhões estipulados como meta no PLDO encaminhado ao parlamento.

O envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias de 2022 ocorre no momento em que o governo enfrenta um imbróglio em torno da Lei Orçamentária Anual de 2021. O texto aprovado pelo Congresso Nacional é tecnicamente inexequível, já que despesas obrigatórias foram subestimadas em cerca de R$ 31 bilhões para que houvesse abertura de espaço para a ampliação dos gastos com emendas parlamentares.

A IFI ressalta que a disputa por recursos nesta peça orçamentária “se deu em cima de um espaço fiscal inexistente” e que, sem mudanças na versão aprovada, o risco de rompimento do teto de gastos (ou ao menos de um “shutdown”, isto é, paralisação da máquina pública) seria elevado.

“Para ter claro, o rompimento do teto de gastos pode não ocorrer formalmente, mas pode acontecer via alterações na regra original, por meio de exclusões de certas despesas, por exemplo. Vale dizer que o teto já sofreu duas alterações desde 2016: exclusão de gastos da cessão onerosa e, recentemente, mudança da vinculação dos gatilhos a uma nova regra, que envolve o percentual de gastos obrigatórios em relação aos totais”, pontuam os especialistas.

Os analistas alertam que “explicitar folga no teto no PLDO 2022 poderia ensejar pressão por gastos”, e repetir o cenário visto no debate orçamentário deste ano – com a diferença de que agora haveria recursos para ceder a pressões.

“O relevante, neste momento, é entender por que as despesas do PLDO estão tão mais altas do que as projetadas pela IFI. Afora a diferença de parâmetros, já elucidada para o caso da previdência, em particular, há provavelmente um viés conservador, no PLDO, para o conjunto dos gastos obrigatórios, de modo a resultar em ausência de folga no teto de gastos. Ela pode derivar da apreensão quanto às consequências da explicitação da folga no teto para 2022”, observam.

“Ao projetar despesas sujeitas ao teto exatamente iguais ao teto, mesmo havendo diferença expressiva ao se cotejar com o quadro atual de projeções da IFI, evita-se iniciar discussão sobre a divisão dessa folga. Seria, como já dito, a repetição do que ocorreu em 2021, mas agora em cima de um espaço fiscal real, ao menos à luz do teto de gastos”, complementam.

De acordo com os especialistas, o espaço aberto dentro do teto para o Orçamento de 2021 deriva de “fatores econômicos negativos”, que gerara pressão inflacionária a partir da taxa de câmbio e dos preços de commodities. No caso da primeira, estão embutidos “apreensões e riscos associados ao cenário econômico e político doméstico, além de questões externas”.

Portanto, o espaço fiscal gerado exclusivamente por característica própria da regra do teto de gastos (e não por melhora conjuntural) não deveria ser usado para ampliação de despesas. “O aumento de despesas discricionárias aproveitando a folga do teto prejudicaria os resultados fiscais e a dívida pública”, argumentam.

“Folga fiscal no teto de gastos não avaliza aumento de despesas, dado contexto fiscal desafiador. Ocorre que o déficit público ainda será elevado, no ano que vem, e a dívida continuará em trajetória de alta”, defendem. Nos cálculos da IFI, a dívida bruta do governo geral deverá atingir 92,7% do PIB, em 2021, e 93,5% em 2022.

O PLDO de 2022 também traz uma inovação ao incluir dispositivo para tentar evitar a revisão de gastos obrigatórios pelos parlamentares – pivô da crise envolvendo a peça deste ano.

Pelo texto enviado, esse tipo de despesa somente poderá ter sua projeção alterada pelo Congresso Nacional “se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal, cuja justificativa para alteração contenha manifestação da área técnica responsável pela projeção, que poderá ser ratificada pelo Ministro da Economia por meio de parecer de órgão ou entidade de competência técnica responsável pela projeção no âmbito do Poder Executivo federal”.

Na avaliação da IFI, o instrumento, contudo, não impedirá, de maneira isolada, a realização de mudanças nas estimativas do Orçamento. “Será preciso restabelecer o sistema de freios e contrapesos entre as áreas técnicas e políticas do Legislativo e do Executivo, como sempre aconteceu, ao menos desde 1989”, avalia no relatório.

O RAF reforça um quadro fiscal desafiador. Além da dívida bruta na casa dos 90% do Produto Interno Bruto (PIB), são apontados como fatores adicionais de preocupação o agravamento das condições econômicas e sociais da população em razão do recrudescimento da pandemia (que poderão afetar a economia e exigir novas medidas de estímulo) e o aperto das condições monetárias da economia.

Os analistas salientam continuidade no aumento das taxas de juros das novas emissões do Tesouro Nacional em março e abril como desafio adicional para a administração da dívida pública, em uma combinação do ciclo de aperto monetário por parte do Banco Central e os efeitos da piora da percepção dos riscos ficais por parte do mercado.

“A presença de um quadro de incertezas no cenário doméstico, notadamente quanto à fragilidade das contas públicas, mantém elevado o prêmio de risco no horizonte mais longo da curva. Entre janeiro e meados de abril a curva de juros deslocou-se para cima em cerca de 2,0 p.p..”, observam.

Vacinação lenta

De acordo com cálculos da IFI, um mês com medidas restritivas como as adotadas por governadores e prefeitos, com paralisação de 50% da atividade, retira 1 ponto percentual do crescimento anual do PIB. Na prática, isso pode dar alguns indicativos dos impactos econômicos que o atraso na campanha de vacinação no país pode ter.

“A perda de tração no PIB é proporcional ao número de semanas de paralisação setorial e isolamento. Quanto mais tempo o governo demorar a promover a vacinação ampla da população contra a covid-19, tanto maior será o impacto econômico”, pontuam.

O órgão estima que o país esteja aplicando 780 mil doses diárias de vacina contra o novo coronavírus. Ao todo, 35.774.530 doses foram aplicadas no país até o último domingo (18), sendo 26.180.254 referentes à primeira dose e 9.594.276 à segunda.

Como consequência da piora da atividade econômica, o atraso no calendário de vacinação também afeta o quadro fiscal. Hoje, a IFI estima crescimento de 3% em 2021 em seu cenário base, mas já admite a possibilidade de revisão em maio.

[As] projeções poderão ser influenciadas pelo recrudescimento da pandemia e o prolongamento das medidas de isolamento social e fechamento de setores de atividade econômica por governos regionais para além de março e abril de 2021″, afirmam.

“Além disso, têm sido noticiadas paralisações de linhas de produção em setores da indústria de transformação em razão da falta de insumos. Em um contexto como esse, as despesas destinadas ao combate à pandemia poderão subir nos próximos meses”, complementam.

Na avaliação da instituição, o recrudescimento da pandemia e um eventual enfraquecimento da atividade econômica, em razão de medidas restritivas para o controle da crise sanitária por parte de governos locais, podem “comprometer a recuperação das receitas, além de gerar a necessidade de pagamento do auxílio emergencial por mais tempo do que o estipulado pelo governo”.

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